К вопросу о негосударственной сущности органов местного самоуправления

В статье на основе сравнительно-правового и исторического методов рассматривается тезис о негосударственной сущности нижнего уровня публичной власти, о так называемых общественных началах в природе местного самоуправления. Автор указывает, что противопоставление общественных начал государственной природе местной власти вступает в прямое противоречие с представлением о местном самоуправлении как о форме народовластия, способе осуществления народом принадлежащей ему власти, и подчеркивает, что публичный характер муниципальной власти предопределяет императивность любых предписаний, от нее исходящих.

Отдельно исследуются вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. На основе анализа юридических конструкций, материалов практики, форм взаимоотношений государственной и местной властей, автор утверждает, что фактически органы местного самоуправления на сегодняшний день представляют собой нижний уровень единой государственно-муниципальной системы публичной власти – какие-либо отличия муниципальной власти от государственной власти, обусловленные ее «особой природой», не выявляются, и на этом основании делает общий вывод об отсутствии так называемой негосударственной сущности органов местного самоуправления. Далее обосновывается несостоятельность положения о том, что действующее федеральное законодательство предполагает какую-либо особую институциализацию муниципальной власти, а также исследуются выводы теоретиков о государственной и негосударственной природе местного самоуправления.

Исходя из этих выводов, автор рассматривает понятия «интерес» и «публичный интерес». Как известно, классическое применение понятия «интерес» в российском праве связано либо с интересами государства, либо с интересами общества (или отдельных его представителей – скажем, гражданское право часто обращается к такому понятию, как «законные интересы граждан»). С помощью же термина «публичный интерес» делается попытка объединить различающиеся по содержанию виды интересов – частный и общественный. Но публичный интерес не есть просто интерес общества, это интерес общества, санкционированный (признанный и публично выраженный) властью. На разных уровнях публичной власти он трансформируются в различающиеся, даже взаимоисключающие потребности, и задача государства – найти и юридически закрепить механизмы, которые позволили бы выстраивать баланс таких интересов, подчинение их общему благу. В связи с этим делается вывод о том, что, как только какой-либо публичный интерес объективируется правом, он становится общим для всей системы публичной власти; баланс интересов основан на принципе внутреннего непротиворечия. Ярким примером, подтверждающим данный тезис, является соблюдение принципа целевого использования муниципального имущества, включая наличие исчерпывающего пообъектного перечня имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Однако, как только этот публичный интерес изменился, были изменены и правила, связанные с ним: соответствующие перечни были исключены из федерального закона. Приведенные аргументы, а также исследованные взгляды экспертов на соотношение понятий, полагает автор, свидетельствуют, что понятия «государственный интерес» и «публичный интерес» соотносятся как общее и целое, а именно государственный интерес – это неотъемлемая часть более широкого публичного интереса.

Abstract. The article is based on legal comparative and historical methods and examines the thesis of non-state essence of lower level of public authority or, so-called “social principles” in the nature of local self-government. At the same time, it is shown that indicated “social principles” as opposed to the state nature of local authorities directly contradict to the notion of local self-government as a form of democracy, as a way of exercising the power belonging to people. Further, the author proves that public nature of municipal authorities predetermines imperative character of any prescriptions coming from them.

On a different note, issues of interaction between local government and public authorities are raised in the paper. It is shown on the basis on the analysis of legal constructions, practice, forms of relations between state and local authorities, that, in fact, local self-government today is the lowest level of a unified state-municipal system of public authorities. Any differences between municipal bodies and bodies of state power due to “specific nature” of the latter cannot be revealed. On these fundamentals, a general conclusion is drawn about the absence of the so-called “non-state nature of local self-government bodies”. Equally, groundlessness of the provision that current federal legislation presupposes any “special institutionalization of municipal power” is shown. The conclusions of theoreticians regarding state and non-state nature of local self-government are studied separately.

Backing up by these conclusions, the article examines further such terms as “interest” and “public interest”. As it is well-known, the classic application of the first term in Russian law is connected either with the interests of the state or with the interests of society (or its individual representatives - for example, civil law often refers to such a term as “legitimate interests of citizens”). Appearance of “public interest” attempts to unite two types of interests, private and public, that differ in content. “Public interest” is not just an interest of society, but also the interest, sanctioned (recognized and publicly expressed) by the public authorities. Different levels of public authority transform it into different, even alternative, needs. Moreover, a state goal is to find and legally fix mechanisms that would allow building a balance of such interests, subjecting them to the common weal. In this regard, it is concluded that as soon as law objectifies any public interest, it becomes common to the entire system of public authorities, and the balance of these interests is based on the principle of internal non-contradiction. A vivid example confirming this thesis is observance of the principle of permitted use of municipal property, including the existence of an exhaustive on-object list of property intended for decision on matters of local significance. However, as soon as this public interest is changed, the rules related to it must be changed simultaneously: in the case, mentioned above, the corresponding lists were excluded from the federal law. Given arguments, as well as experts' views on correlation of concepts, indicate that the concepts of “public interest” and “state interest” correlates as the whole and the parts, namely, state interest is an integral part of a wider (whole) public interest

государственная власть, местное самоуправление, публичная власть, самостоятельность местного самоуправления, муниципальная власть, население муниципального образования, негосударственная сущность органов местного самоуправления, природа муниципальной власти
state authority, local self-government, public authority, autonomy of local self-government, municipal authority, population of the municipality, non-state essence of local self-government bodies, nature of municipal authority

Полный текст>>